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我国历史上巡视制度的开端
 

巡视工作作为一种监督方式,是从我们的祖宗那里传下来的。先秦以及秦代,曾有天子、帝王“巡狩”、“巡幸”之类的活动,但并不能视作巡视。巡狩是指天子出行,视察邦国州郡;巡幸则专指皇帝巡游驾临,这和我们今天说的以监督为职责的巡视工作都不是一回事。

真正意义上的巡视是从西汉武帝时开始的。汉武帝是西汉的第五代皇帝,他即位后面临着如何巩固中央集权的重大课题。为此他采取了一系列措施强化中央集权,其中就包括刺史出巡制。元封五年(公元前106年),汉武帝在地方推行新制,把全国划分为十三个监察区,称为十三部(习惯上也称州)。分别是:冀州(约今河北中南部、山东西部及河南北部);幽州(约今辽宁大部分地区,河北、内蒙古、吉林一部及朝鲜半岛北部大部分地区);并州(约今山西大部及河北、内蒙古一部分地区);兖州(约今山东西南及河南东部地区);徐州(约今江苏长江以北和山东东南地区);青州(约今山东大部分地区及河北一部分地区);扬州(约今安徽淮河和江苏长江以南及江西、浙江、福建等地,不是今天江苏省的扬州);荆州(约今湖北、湖南及河南、贵州、广东、广西一部分地区);豫州(约今河南东部、安徽北部及江苏的部分地区);益州(约今四川、贵州、云南大部分地区及湖北西北部等地区);凉州(约今甘肃、宁夏、青海等地区及陕西、内蒙古一部分地区);交趾(约今广东、广西大部分地区以及越南北部、中部);朔方(约今宁夏银川至壶口的黄河流域地区)。

每部设一名刺史,共十三名刺史。实际工作中,每名刺史手下应有若干助手。刺史每年八月起开始在各自的监察区内巡行,年底回中央报告工作。据史书记载,刺史出巡时“乘传周流”。乘传,指乘坐公家驿站的车马,传即车马;周流,即在自己的监察区内到处转悠。汉武帝给他们规定了明确的监督职责,叫“六条问事”,即按照六个方面的问题去监督检查,具体内容是:第一条,豪强恶霸侵占田地,以强凌弱;第二条,二千石的郡守对抗中央,欺压百姓;第三条,二千石的郡守贪赃枉法,滥杀无辜;第四条,二千石的郡守任人唯亲,不举贤能;第五条,二千石的郡守依仗权势,拉帮结派;第六条,二千石的郡守勾结豪强,不奉政令。当时官员以“石”表示职级的大小,领取俸禄。以石论秩,是因为战国时候有用谷物衡量取酬的做法,而石是最大的量器。

这是一种全新的监督方式,开创了我国历史上巡视制度的先河。从那时起到今天二千一百多年过去了,但刺史出巡制度因包含合理的监督内涵,仍有着很强的借鉴意义,给人以启示。概括起来,主要有以下几点:

——割断监督者与被监督者的利害关系。刺史定期出巡很好地实践了战国时期商鞅关于监督的理论。今天的人们能记住商鞅,很多是因为他辅助秦孝公实行变法,奠定了秦国富强的基础。其实,他在监督理论上也颇有建树。现在传世的《商君书》“禁使”篇中,记载了商鞅的一句名言:“夫同体一者,相不可。”这里的相,读作xiàng,观察的意思,引申为监督。这句话是说同体不能监督,也就是我们经常说的自己的左手不能监督自己的右手。商鞅认为解决的思路是做到“利异而害不同”,即保证双方的利害关系不在同一体中,监督才能奏效。他还打了一个比喻,大意如下:如果让马夫监督马夫就行不通,他们利益一致,会互相串通,不会彼此监督。假如马儿能够说话,那么马夫就无法掩藏其过错了,因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。这个比喻非常形象、深刻,说明只有在官员中确立职务相联系而利益相异的钳制关系,才能使监督真正发挥作用。可惜的是,商鞅把他政治生涯的主要精力都贡献给了秦国的变法事业,关于如何能使马儿说话的问题,他无暇潜心思考。

汉武帝派遣刺史出巡的做法,恰好在操作层面解决了商鞅监督理论中留下的空白。刺史由中央委派对中央负责,工作方式是流动的,不易与被监督者形成利益关系,能够认真履行监督职责。于是,刺史就成了“会说话的马儿”。刺史出巡的实质用一句概括,就是用流动的方式割断了监督者与被监督者的利害关系,使监督收到实效。

——巡视内容为政治的中心工作服务。汉武帝出台“六条问事”是有其政治背景的。西汉初年在地方上实行郡县和王国并行的双轨制。诸侯王有异姓王和同姓王两种。异性诸王在刘邦和吕后时已被铲除殆尽,同姓诸王成为刘邦之后汉朝中央政府的主要威胁。汉景帝时还曾发生吴楚七国之乱。七国之乱平息后,同姓诸王的实力也被削弱。汉武帝登基后,继续拿诸侯国“开刀”。经过一系列整治,诸侯国已不能构成对中央的严重威胁,这时郡守胡作非为的现象时有发生,成为政治上的突出问题。因此,汉武帝就把刺史出巡的目标对准了他们,集中精力解决他们的问题。“六条问事”中除第一条外,其余五条都是针对二千石郡守的。著名历史学家范文澜在《中国通史简编》中说:“六条外还有不成文的一条,就是考察国王,有罪状便奏闻。”不把监督国王的内容载入明文中,是因为这个问题已不显得十分迫切了。

——刺史秩低权重,以小监大。汉武帝派出的刺史,论职级只有六百石,只相当于一个中下等县令的级别,却能监督职级二千石的郡守,权力很重。这种做法为后来的统治者所沿用,并扩大到整个监察制度中。秩低权重的设计可谓用心良苦,清人赵翼一句话道破了其中的奥秘。他说:“官轻则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重。”即职位低的人顾忌少,可以大胆工作。同时也便于管理和约束。从当年的实践看,还是行之有效的。

当然,西汉刺史出巡的做法也有一定的不足。比如刺史的任期为九年。实践证明,监察官的任期不宜太久,尤其是巡视官员。“久则情亲而弊生,望轻而玩法”。更为严重的是,刺史出巡没有一个长效保证机制。汉成帝绥和元年(公元前8年),也就是汉武帝死后的七十九年,丞相翟方进和大司空何武上奏,请求将刺史改为州牧,理由是按照祖宗的家法应该以贵治贱,不能以卑督尊。成帝只得下诏,把刺史改为州牧,增秩二千石,与郡守平起平坐。表面上提高了刺史的地位,但改为州牧后,不再“乘传周流”,而是长驻地方。刺史也由监察官转为行政官,与普通官员利害相同,立场一致,由“会说话的马儿”又变成了“马夫”。汉武帝在生前找到了一条行之有效的监督方法,却没有也不可能找到保证它的长效机制。人在政存,人亡政息,这是封建时代无法避免的悲剧。

来源:国家风尚网

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