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从巡视制度发展看权力监督创新
 

巡视制度是党内监督的重要制度之一,是党中央和省、自治区、直辖市党委,通过建立专门巡视机构,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行巡查监督的制度。透过中国共产党巡视工作的历史沿革及现实成就,分析党内监督制度创新的价值,对于全面深化改革、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争具有重要的意义。

党内巡视制度的兴起和历史沿革

中国共产党的巡视工作传统早已有之,只是重点各有不同。早在1921年建党之初,党中央就开始派遣特派员巡行指导工作,任务主要是上传下达。此后的土地革命战争、抗日战争和解放战争时期,巡视工作不断加强,功能集中在指导党的基层组织建设上。

进入改革开放新时期以来,巡视工作重点逐渐转移到党内监督上。1989年党的十三届四中全会以后,党中央提出开展巡视工作,并对如何开展巡视进行了初步探索。1996年1月,中央纪委第六次全会作出“选派部级干部到地方和部门巡视”的部署后,中央纪委就开展了巡视工作。1997年中央纪委第八次全会提出各省也要开展巡视工作的要求,许多地方按照中央的部署开展了巡视工作。

2002年11月,“改革和完善党的纪律检查体制,建立和完善巡视制度。”写入党的十六大报告。2003年,中央纪委、中央组织部正式组建巡视办公室和5个巡视组,并到辽宁、云南进行巡视试点。2004年全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团党委也陆续设立121个巡视机构。这一时期的中央巡视工作,完全不同于以往临时抽调人员组建临时性机构的办法,巡视组组长由中央纪委、中央组织部从刚离开工作岗位、尚未办理退(离)休手续的省(部)级干部中选任,副组长则由副部级巡视专员担任。巡视组的任务,主要是对省级领导班子及其成员贯彻执行党的路线方针政策、贯彻执行民主集中制、选拔任用干部、贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况进行监督检查。在隶属关系上,巡视组直接对中央纪委常委会和中央组织部部务会负责。

2004年2月,《中国共产党党内监督条例(试行)》颁布实施,在“监督制度”一章中列出“巡视”一节。规定“中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督”。巡视工作的主要任务是:了解贯彻落实“三个代表”重要思想和执行党的路线、方针、政策、决议、决定和工作部署的情况,执行民主集中制的情况,落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况,领导干部选拔任用的情况,处理改革发展稳定的情况和中央要求巡视的其他事项。工作职责是向派出巡视组的党组织报告巡视工作中了解到的情况,提出意见和建议。《中国共产党党内监督条例(试行)》把巡视制度正式确立为党内监督的一项重要制度,2004年全国31个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团党委先后组建巡视机构,巡视工作全面推开。

2007年,党的十七大把巡视制度正式写进党章:“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度,”将巡视制度以党内根本大法的形式确定下来。

2009年7月13日,中共中央颁布施行《中国共产党巡视工作条例(试行)》,同年12月,“中央纪委、中央组织部巡视组”更名为“中央巡视组”。2010年6月,全军巡视试点工作部署暨巡视干部培训会议召开,意味着党内巡视制度扩大至军队。

党内巡视制度有多年的历史,但公众对它的了解并不多,有人将其比作古代的“钦差大臣”,但两者有着本质区别。中央巡视组的定位是中央的“千里眼”。长期以来,对各级党政领导班子,特别是对“一把手”的监督,一直是党内监督的薄弱环节。“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、组织监督太短、纪委监督太晚”,存在“看得见的管不着,管得着的看不见”的问题,监督缺位、权力与恶性膨胀的贪欲联姻,出现腐败现象就成为必然。巡视机构的权力由上级党委赋予,具有自上而下、身临其境、重点突出、客观超脱的特点,强有力的监督方式在制约“一把手”上拥有先天的优势,可以说,巡视制度在一定程度上弥补了同级纪委难以监督同级党委的体制缺陷。从上世纪90年代发展至今,巡视工作的制度框架逐步形成和完善,巡视领域不断拓展,监督力度不断加大。陈良宇、侯伍杰等腐败案件,最初的线索来源都与巡视工作有关。可以说,新时期的巡视制度是从无到有,根据时代需求逐渐变化的。

巡视工作的现实成就

党的十八大以来,党风廉政建设和反腐败斗争进入新的阶段,2013年,巡视工作聚焦党风廉政建设和反腐败斗争,把发现问题、形成震慑作为主要任务,强化对党组织领导班子及其成员的监督,着力发现贪污腐败、违反中央八项规定精神、违反政治纪律、违反组织人事工作纪律等问题,提高了针对性和实效性。2013年11月,党的十八届三中全会对巡视工作作出重要部署,决定改进中央和省区市巡视制度,做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。这些决策部署为新时期巡视工作的开展指明方向,也充分体现了党中央从严治党、对腐败零容忍的坚强决心。

巡视制度从执行效果上看,显示出巡视监督既是反腐猛药,更是惩贪利器,其成就主要表现在以下几点:

在巡视工作的组织领导机构方面,党的中央委员会成立的巡视工作领导小组向中央负责并报告工作;巡视组组长不固定、巡视对象不固定、巡视组与巡视对象关系不固定,组建巡视组组长库,一次一授权,通称为中央巡视组,不再有过去的地方巡视组、企业巡视组、金融巡视组之分。“三个不固定”组织巡视队伍,避免利益交换,在操作上显示出创新性和执行力。

在职责定位方面,把突出发现问题,强化震慑作用作为主要任务,“对重大问题应该发现而没有发现就是失职,发现问题没有客观汇报就是渎职,必须依纪依规追究责任”。

在巡视对象方面,突出对党组织领导班子及其成员,特别是“一把手”的监督,关口前移,“下沉一级”了解情况,对领导干部报告个人有关事项进行抽查,提高巡视的针对性和有效性。领导干部的“问题”非一日养成,如果手中的权力缺乏有效制约,天长日久,不注意理性地自我约束,其人品、官品会展露无遗,“下沉一级”了解的情况是比较真实和准确的。

在巡视内容方面,突出“四个着力”,加强对党风廉政建设主体责任、监督责任落实情况和组织纪律执行情况的监督检查。与以往相比,收窄了巡视内容,把发现问题、形成震慑作为主要任务,巡视工作的定位更精准,任务更明确。

在工作方式和巡视步骤方面进一步规范。工作方式灵活多样,既有听取工作、专题汇报,列席有关会议等,还有个别谈话,调阅、复制有关资料,商请有关职能部门或专业机构予以协助等。巡视步骤明确规范。这些规定使巡视工作流程规范,操作性强,可有效避免个人因素影响,所有程序必须走到,所有手段必须利用,切实推进制度反腐建设。

中央强化巡视成果运用的决心和举措,在党内外产生强烈反响,各级领导干部受到警示教育,潜在违纪违法人员受到很大震慑,广大干部群众深受鼓舞。巡视工作在社会上引起广泛关注,形成了“内外共振”的良好效果。一大批重量级贪官被揪出,显示出巡视制度的巨大威力。

巡视制度创新的意义和启示

权力的监督在古今中外都是一个难题,必须通过具体的制度规范才能实现。预防腐败,不仅要靠官员个人的自律行为,更重要的是靠好的制度来监督制约权力。制度的价值在于可操作性和实效性,巡视制度就是具有可操作性和实效性的制约监督权力的制度。

国家是否能保持长治久安,取决于执政党党风廉政建设和反腐败斗争的力度和深度,取决于执政党与人民群众的关系,健全的党内监督制度无疑是长期执政的逻辑起点。巡视制度之所以被党中央和社会各界重视,缘于它实行的上位监督形式是自上而下的,既充分体现了上位监督的权威性、有效性,又通过直接深入群众发现问题,表现为上位监督与下位监督的互动结合,体现了上位监督建立于下位监督的基础支撑。

从执政党建设来讲,巡视是党章规定的一项重要制度,是党章赋予的重要职责,是加强党的建设的重要举措,是从严治党、维护党纪的重要手段,是加强党内监督的重要形式。中央巡视组的工作力度彰显了中央肃贪惩恶的决心、胆略和魄力,把权力关进制度的笼子里,首先制度要管用,笼子要结实。巡视制度的重要意义,就在于它是支撑权力监督制度铁笼的一个重要支柱。相信在党中央的领导下,今后的巡视工作会继续创新,探索专项巡视,加强成果运用,细化分类处置措施,确保整改落实。巡视工作以党内监督和权力监督制度的创新,在推进全面深化改革和建设廉洁政治进程中的地位和作用将会进一步彰显。(周淑真)

来源:中国纪检监察

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